Развитие системы управления сибирью в. Государственное управление Сибирью в конце XIX – первой трети XX в

Политический взгляд на Сибирь в начале XIX в. обуславливался тремя основными задачами: доходностью края, удобством его управления и охраной восточных и южных азиатских границ империи. Осложнение какой-либо из этих задач, а чаще всех одновременно, заставляло верховную власть проводить мероприятия, которые бы смогли если не улучшить, то хотя бы стабилизировать ситуацию. Такой подход в правительственной по-литике начала XIX в. по отношению к Сибири придавал сибирскому законо-дательству непоследовательный, несогласованный, во многом ситуатив-ный характер.

Не подлежит сомнению, что недостаток организационно-управленческих основ в сибирском управлении и ответственности должностных лиц на мес-тах не был компенсирован попытками усовершенствования и повышением ответственности центральных органов управления. Учреждение мини-стерств в 1802 г. не только не улучшило в этом отношении управление по Губернскому учреждению 1775 г., но, даже, скорее усилило недостатки, присущие екатерининскому местному управлению. Противоречивость на-чал, заложенных в его положениях, сказалась в практике государственного управления. В то время как Учреждение о губерниях преследовало задачи приближения управляющих к управляемым, пыталось наполнить губерн-ские установления людьми близко знакомыми с интересами и бытовыми особенностями местности, министерства концентрировали власть и управ-ленческие полномочия, «стягивали» их к центру и постепенно подчиняли себе губернские установления не только в порядке надзора, но и в порядке управления. Расписанные по министерствам губернские установления по-теряли связь между собою до такой степени, что между установлениями различных ведомств явилось разъединение. Между тем эти две системы - центрального и местного управления - не были между собой согласованы. Два взаимно противоположных влияния, явления централизации и необхо-димости учета местных особенностей в управлении, должны были побу-дить верховную власть к усовершенствованию управленческих структур по оси «центр - регион», законодательно примирить их друг с другом, чтобы обеспечить существование каждого, чтобы обезопасить слабейшего от по-глощения сильнейшим.

Назначение нового сибирского губернатора И.О. Селифонтова в 1801 г., учреждение генерал-губернаторства в Сибири в 1803 г., а так же направле-ние в регион нового правителя И.Б. Пестеля в 1806 г. проходило на основе принципов, предполагавших упорядочение управления и усиление мест-ной власти. Такой шаг в управлении Сибирью означал, что правительство шло по прежнему пути, делая ставку на усиление генерал-губернаторской власти и централизацию местного государственного аппарата.

Столкновение компетенции министерских департаментов с полномо-чиями местного управления настоятельно требовало законодательного разграничения предметов ведения компетенции местных и центральных учреждений как необходимого условия реализации государством управ-ленческих функций по отношению к Сибири, как на уровне центра, так и в самом крае.

В начале XIX вв., таким образом, система государственного управления развивается, подчиняясь разнонаправленным и во многом противоречивым тенденциям. В определении принципов региональной политики самодер-жавие оказывалось перед неизбежным выбором: ввести общегосударст-венную систему управления или предоставить Сибири некоторую админи-стративную автономию. Признание особого статуса Сибири в составе им-перии вело бы к законодательному закреплению отдельности края, форми-рованию отношений «Россия-Сибирь» (центр - регион). Не разрешая прин-ципиально вопрос - колония Сибирь или окраина, - верховная власть не могла выработать стратегии в управлении этой огромной территорией.

Проекты территориального и административного преобразования Си-бири начала XIX в. рассматривались в Министерстве внутренних дел. В ок-тябре 1818 г. министр внутренних дел О.П. Козодавлев представил в Комитет министров записку об управлении Сибирью. В ней предлагалось от-странить от управления регионом Пестеля, назначить нового генерал-гу-бернатора и снабдить его особой инструкцией. Инструкция должна быть составлена только после того, как будут выяснены причины неудач преж-них сибирских генерал-губернаторов. Козодавлев осудил безудержное стремление бесконтрольно усиливать местную власть, тогда как ее, наобо-рот, необходимо было поставить под действенный надзор центральных учреждений. Для этого он предлагал учредить Верховный совет, частично из чиновников, назначаемых правительством, и частично из сибирских жите-лей, избираемых от разных сословий. Председатель совета - генерал-гу-бернатор - должен был иметь преимущество только при равенстве голосов, но и мог приостановить реализацию решения совета с обязательным со-общением об этом заинтересованному министру. Такое устройство сибирского управления предполагало поставить генерал-губернатора под двой-ной контроль - как со стороны центральных органов управления (отраслевых министерств), так и со стороны представителей общества (сословий). Козодавлев также предлагал, опираясь на опыт остзейских магистратов, усилить в Сибири и городское самоуправление, что принесло бы несомнен-ную пользу торговле, промышленности и образованию. Проект Козодавлева и решение Комитета министров назначить ревизию управления Си-бири под руководством сенатора М.М. Сперанского знаменовали начало нового этапа во взглядах правительства на систему управления регионом. Верховная власть к исходу 1810-х гг. приходит к осознанию того, что недос-татки заключаются не в отдельных личностях, а в самой системе местного управления в Сибири, реформирование которой становится проблемой внутри и геополитического порядка.

Ревизией М.М. Сперанского было установлено, что реформа сибирского управления была осложнена необходимостью вести борьбу со злоупотреблениями, с личным началом, нечуждым и коренным областям российского государства. Деятельность специального органа по рассмотрению результатов проверки управления - Сибирского комитета - должна была разрешить вопрос постановки местного управления на четкие законодательные основы, ввести систему действенного контроля за законностью деятельно-сти местного чиновничества в условиях крайней отдаленности от прави-тельства и малонаселенности края. Приходилось согласовывать общие нормы управления империи с нуждами, потребностями и условиями огром-ного сибирского края.

Ревизия управления Сибири и положения реформы государственного управления в крае, разработанные к 1822 г. М.М. Сперанским, определили основные принципы административно-территориального устройства азиат-ского региона Российской империи, соответствующие потребностям вре-мени. Преобразования Сперанского означали признание верховной вла-стью необходимости установить в Сибири систему особого управления, что, в свою очередь, свидетельствовало о формировании взглядов на «ок-раинную», региональную политику. Это была первая попытка подойти к управлению огромным, богатым ресурсами краем комплексно, что указы-вало на появившееся стремление выработать правительственную концеп-цию отношения к Сибири, целостную программу ее административно-хозяйственного развития.

C 1760-х гг. начинается новый виток реформирования управления г Сибири, еще более унифицировавший ее с Россией и коренным образом изменивший всю структуру власти сверху донизу.

В 1763 г. окончательно упраздняется Сибирский приказ, и Сибирская губерния начинает управляться на общих основаниях с прочими российскими губерниями. Сибирские дела распределяются по центральным правительственным учреждениям - коллегиям, а с 1802 г. - министерствам. Однако сибирские губернаторы подчиняются непосредственно Сенату и лично монарху.

В 1763 г. впервые вводятся штаты для сибирского чиновничества всех рангов и должностей. Выборность административных служителей отменяется.

В 1764 г. Иркутская провинция возводится в ранг губернии и включает в свой состав Иркутскую, Удинскую и Якутскую провинции. К Тобольской губернии относятся Тобольская и Енисейская провинции.

Сибирь в региональной политике российского государства в XVIII в.

Изменения, происходившие в структуре и составе управления Сибири конца XVII-XVIII вв., начались с реформирования приказно-воеводского управления. Центральное положение в нем занимал Сибирский приказ, судья которого был главным учреждением и представлял царя в управлении краем. Компетенция воевод в Сибири, в отличие от Центральной России была значительно шире, т.к. они ведали вопросами заселения и освоения края, решали вопросы текущих дипломатических взаимоотношений с сопредельными народами и странами. Отсутствие дворянского землевладения и особенности русского расселения на огромных пространствах Сибири привели к развитому самоуправлению у переселенцев - служилого «войска», «миров» посадских людей и крестьян. Внутреннее управление ясачных «иноземцев» было сохранено в традиционном виде.

Политико-правовые преобразования Петра I привели к коренным изменениям в структуре управления Сибири. Уже в ходе губернской реформы 1711 г. был фактически ликвидирован Сибирский приказ и региональное управление было объединено в руках сибирского губернатора, что усилило иерархическую соподчиненность местных органов управления. С 1710-х гг. появились идеи отделения суда от администрации, введения коллегиальных начал в управлении, происходит становление постоянного органа надзора - фискалатуры.

Провинциальная реформа 1719 г. способствовала обособлению административных, фискальных и судебных органов, вводила коллегиальный принцип принятия решений. Управление стало иметь в основе не обычай, а нормы права, приобрело бюрократический характер. Отразились эти начала при организации управления в городе, где с этих пор получает развитие сословное самоуправление, снижается влияние служилых людей. Однако в управлении сословием государственных крестьян принципиальных изменений не происходит, по-прежнему государство руководит этой социальной группой через казенных приказчиков. Нужно подчеркнуть, что преобразования начала XVIII в. в Сибири проводились с учетом специфики региона и, как следствие, здесь имелись отступления в стремлении создать унифицированную систему губернского управление в формирующейся империи, что нашло свое отражение в дальнейшем в «Инструкции» сибирскому губернатору 1741 г.

Отступлением от рациональных принципов империостроительства, реализуемых Петром I, стало восстановление в конце 1720-х гг. Сибирского приказа и порядков управления «московской старины». Подобные реставрации не оправдали себя на практике, поскольку, помимо Сибирского приказа, общесибирские дела оказались в компетенции Сената и коллегий, а также сибирского губернатора. В ходе губернской реформы в рамках регионального управления сохранились специализированные финансовые органы, и функционировало ведомственное горнозаводское управление. Раздробленность и неопределенность управленческих функций не способствовали инкорпорации края в состав империи.

Преобразования в области регионального управления Екатерины II, а именно малая областная реформа 1764 г. и губернская реформа 1775 г., в ходе разукрупнения административно-территориальных единиц привели к приближению власти к обществу. В итоге - ликвидирован Сибирский приказ, а тобольский и иркутский губернаторы стали доверенными лицами и представителями императрицы в этом огромном крае. Вследствие отсутствия в Сибири дворянского сословия, усилить дворянское самоуправление, как это было в ходе реформы в центральной части империи, здесь не удалось. Выходом из этой, особенной для России ситуации, явилась замена дворянских органов суда и управления бюрократическими учреждениями. Создавалась разветвленная специализированная система административных, фискальных и судебных органов, продолжило в модифицированном виде функционировать ведомственное горнозаводское управление. В рассматриваемый период было рационализировано городское самоуправление и управление путем создания присутствий, решающих коллегиально городские вопросы. В 1760-1790-х гг. были проведены мероприятия по реорганизации управления крестьянами и коренным населением. Реформируя управление крестьянами, государственная власть пошла на ликвидацию десятинной пашни и казенных приказчиков, т.е. были удовлетворены требования, которые они предъявляли в течение предшествующих десятилетий. В отношении коренного населения правительство решилось на вовлечение родового управления в систему государственного управления краем, утверждение суда ясачной администрации и на более четкую регламентацию сбора и размера ясака, что свидетельствует о намерениях правительства специально заниматься вопросами управления коренным населением региона.

Отсутствие в Сибири дворянского землевладения с начала XVIII в. привело к тому, что на государственные должности стали назначать представителей верхушки служилого «прибора» - сибирских дворян и детей боярских. Служилый «прибор» был важнейшим источником комплектования и местных подьячих и дьяков. О сибирском чиновничестве можно говорить как о «всесословной» по происхождению социальной группе, оторванной условиями службы от участия в торгово-денежных, экономических отношениях и полностью зависящей от казенного жалования. Служение монарху они обязывались осуществлять в соответствии с нормами права и жесткой организационной дисциплины.

Должностные лица, прежде всего, заботились о том, чтобы аккуратно был собран ясак. Контингент служащих людей был постоянно один и тот же в отдаленной провинции. Существовало одно приказное сословие, которое постоянно перетасовывалось, что вело к приспособленчеству и взяточничеству в среде местной бюрократии. В Сибири промышленные люди создавали кабалу для инородцев, торговое сословие жило монополиями. Можно утверждать, что в злоупотреблениях были замешаны целые сословия сибирского населения.

Преобразования российской государственности в XVIII в. по пути империостроительства в полной мере были распространены на Сибирь. Основные направления этих реформ заключались в рационализации организации и деятельности регионального аппарата управления и становлении государственной службы, вытеснении административного обычая законодательными актами, в нормативном регулировании этих процессов. Социальным последствием преобразований явилось становление патримониальной бюрократии. В Сибири процесс ее становления происходил с некоторой спецификой, обусловленной местными условиями: обширным пространством еще слабо заселенного и освоенного русскими края, его удаленностью от столичных центров власти; значительной численностью коренного полиэтничного населения, оберегавшего свои верования и традиционную культуру и не имеющего до русских собственной государственности; фактическим отсутствием помещичьего землевладения и дворянства среди русских переселенцев. Особенности региона вели к необходимости создания таких региональных центров власти, которые могли бы представить местное общество и его управляющие структуры перед монархом. Они обуславливали более широкую компетенцию местного государственного аппарата и усиливали значение сословного самоуправления в Сибири.

Губернская реформа 1775 г., построенная на принципе усиления местной власти за счет введения в структуру местного управления помимо губернской администрации и власти наместнической (генерал-губернаторов), должна была повысить эффективность всей государственной системы. Это был шаг в сторону деконцентрации управления, свидетельствующий о понимании необходимости создания сильной и относительно самостоятельной региональной власти. К концу XVIII в. отчетливо проявляется необходимость создания обособленной, учитывающей особенности сибирских территорий системы государственного управления краем.

1775 год ознаменовался проявлением одного из крупнейших законодательных актов правления Екатерины II - «Учреждение для урпавления губерний Всероссийской империи». На Сибирь «Учреждение» было распространено в 1781-83 гг., когда весь регион был поделен на три наместничества во главе с генерал-губернаторами. В состав Тобольского наместничества вошли Томская и Тобольская губернии, в Колыванском наместничестве была лишь одна Колыванская губерния, аИркутское наместничество объединяло Иркутскую губернию и Нерчинскую, Яркутскую и Охотскую области.

Согласно «Учреждению» в российскую гос. структуру на уровне местного управления вводился принцип «разделения властей». Теперь общее управление было вверено на уровне губернии Губернскому правлению во главе с губернатором и вице-губернатором, на уровне уезда - Нижнему земскому суду, в городах - городничим или комендантом, магистратам и ратушам.

Составной частью екатерининской реформы управления стали «Устав благочиния» 1782 г. и «Жалованная грамота городам» 1785 г. В соответствии с «Уставом» все города были поделены на части во главе с частными приставами, имевшими в своем распоряжении специальные полицейские команды. Части делились на кварталы с кварталами надзирателями. Результатом нововведений явилось наброшенная на город сеть полицейских участков, охвативших своим наблюдением каждый дом и каждого гражданина. С начала XIX в. появляются в городах полицмейстеры.

Шевелева А.А., доцент кафедры гражданского права и процесса Омской академии МВД России, кандидат исторических наук.

Рассматриваются вопросы малоизученной в отечественной науке проблемы эффективности системы государственного управления регионами в дореволюционной России на примере Сибири в первой половине XIX в. Автором дается оценка состояния организации региональных органов власти на территории Западной Сибири.

Одной из самых сложных в истории государственного управления России является проблема эффективности и рационализации системы управления российскими регионами, в соответствии с целями и нуждами большого по территории государства, от успешного решения которой во многом зависит целостность нашей страны. По замечанию исследователей, именно отсутствие надлежащего управления со стороны субъектов власти, забвение интересов управляемых объектов непременно приводит к нарастанию напряженности и конфликтам <1>. Данный тезис подтверждает вся наша многовековая история с существовавшими и существующими региональными проблемами.

<1> Атаманчук Г.В. Управление: сущность, ценность, эффективность. М., 2006. С. 59 - 60.

При изучении проблемы эффективности в управлении мы исходим из того, что данная категория характеризует степень успешности функционирования системы управления в достижении поставленных целей <2>. Целью государственного управления, по мнению А.И. Елистратова, является осуществление задач государства в пределах правопорядка <3>. В системе государственного управления дореволюционной России регион играл роль управляемого объекта, состоящего из совокупности взаимосвязанных и взаимозависимых элементов, нуждающихся в эффективной организации. Одним из таких элементов, образующих данную совокупность, являлись региональные органы власти, на эффективность деятельности которых влияла правильность определения их полномочий и наличие действенной системы государственного контроля. Как отмечает современный исследователь Д.Н. Бахрах, урегулированность осуществления публичной власти системой правовых норм о компетенции, реализация и строгое следование этим нормам - важнейшие условия соблюдения законности, а значит, и результативности в целях правового регулирования <4>. Следовательно, эффективность управления достигается при условии наличия упорядоченности управленческих отношений и связей системы, способных выполнять поставленные задачи, в целях поддержания стабильности в обществе.

<2> Функционирование государственного аппарата управления / Под общ. ред. Ю.А. Ткаченко. М., 1998. С. 59.
<3> Елистратов А.И. Учебник русского административного права. Вып. 1. М., 1910. С. 4.
<4> Бахрах Д.Н. Подведомственность юридических дел и ее уровни // СПС "КонсультантПлюс".

При рассмотрении вопросов повышения эффективности управления регионами особого внимания заслуживает реконструкция региональной политики Российской империи в дореформенный период, который характеризуется попытками увязать общенациональные и локальные интересы при сохранении и упрочении имперских структур. Сибирское направление в этой политике занимало далеко не последнее место. Об этом свидетельствуют административные преобразования начала 20-х годов XIX в., деятельность сибирских комитетов, неоднократные сенатские ревизии и постоянное внимание к "сибирским вопросам" самого императора <5>. Поиск новых административных подходов к управлению Сибирью был обусловлен отрицательными результатами действовавшей системы регионального управления, введенной повсеместно на территории империи Губернской реформой 1775 г. Реализация Учреждения для управления губерний Всероссийской империи 1775 г. <6> на территории Сибири не обеспечивала, в отличие от центральных губерний, эффективную государственно-управленческую деятельность, что и потребовало от центральной власти пересмотра системы управления данным регионом с учетом его специфических особенностей. И дело не в том, что нормы Учреждения не работали на сибирском пространстве, просто управление регионом всегда основывалось на принципе безграничного доверия императора к назначаемому региональному правителю, который наделялся каждый раз все "более особенными полномочиями", что было обусловлено необходимостью осуществления должного управления и контроля над присоединенной территорией. Однако чаще всего это заканчивалось еще большими "вопиющими беспорядками", связанными со злоупотреблением должностным положением.

<5> Ивонин А.Р. Имперский центр и управление Западно-Сибирским регионом в дореформенный период: возможный подход к изучению // Региональное управление Сибирью в панораме веков: Сб-к науч. ст. / Под ред. А.Р. Ивонина, А.А. Шевелевой. Барнаул, 2008. С. 51.
<6> Учреждение для управления губерний Всероссийской империи от 1775 г. // Российское законодательство X - XX вв. Т. 5. М., 1985.

Административной реформой 20-х годов XIX в. предпринимается попытка рационализировать систему управления в Сибири с помощью построения новой структуры и организации региональных органов власти в целях установления господства законности и правопорядка. Режим законности должен был стать свойством государственного управления посредством усиления роли правовых средств и рычагов в управлении регионами, так как государственный механизм управления окраинными территориями, в том числе сибирским регионом, в течение уже многих лет давал сбои, а политическая воля не передавалась исполнителям на местах. Любое же государство, вне зависимости от формы государственного устройства, не может долго существовать без сильной и дееспособной региональной власти, реализующей повсеместно свои задачи для достижения общегосударственных целей. В исследовании того времени, которое описывает социально-политическое состояние Сибири первой половины XIX в., отмечается, что "власть генерал-губернатора не определялась достаточными правилами, не была ограничена никаким публичным установлением и данная власть из-за недостатка дворянства и особенностей состава населения действовала без надзора и ответственности, поэтому часто перерождалась в самовластие. Вследствие недостатка правил, слабого надзора, системы управления, не свойственной ни расстояниям, ни местному положению, ни роду населения, должны были по необходимости возникнуть и, действительно, возникли те беспорядки и злоупотребления, которые в Сибири до 1819 г. многократно были замечаемы, но так существенно и не исправлены" <7>.

<7> Обозрение главных оснований местного управления Сибири. СПб., 1841. С. 17 - 18.

Таким образом, административные преобразования были направлены на обеспечение эффективности системы управления в Сибири через создание иной структуры региональных органов власти и уровней исполнения управленческих решений. В основу реформирования были положены следующие задачи - совершенствование надзора и контроля, упорядочение осуществляемых функций по властным органам, которые раньше были смешиваемы в нескольких, систематизирование делопроизводства и создание специальных органов для управления отдельными народами, проживающими на территории Сибири, что в целом позволяет говорить о создании особого механизма государственного управления отдельным регионом.

Оценку эффективности новой системы управления регионом позволяет осуществить сравнительный анализ ревизий в Сибири М.М. Сперанского до ее введения и Н.Н. Анненкова через несколько лет ее существования. Результаты данных ревизий показывают, что за общей негативной оценкой управления Сибирью кроются все-таки серьезные различия. Если М.М. Сперанский полагал, что в Тобольске можно отдать почти всех чиновников под суд, а в Томске "оставалось бы уже всех прямо повесить", то замечания Н.Н. Анненкова касались главным образом недостатков в разграничении полномочий между властными структурами и упущений по части делопроизводства <8>. Рассматривая показатели действий органов власти, а также итоги их деятельности, можно отметить определенную упорядоченность в их функционировании. Прежде всего, формируется система управленческого документооборота, происходит упорядочение процедур исполнения управленческих решений, отрабатываются механизмы совершенствования системы управления снизу, путем предложений самих участников - служащих регионального аппарата. Одним из показателей эффективности государственного управления является и состояние социальной сферы, а как свидетельствуют статистические отчеты и данные архивных документов, то на территории Западно-Сибирского генерал-губернаторства во второй четверти XIX в. отсутствовали сведения о сколько-нибудь заметных масштабах социальной напряженности.

<8> Ивонин А.Р. Указ. соч. С. 62 - 63.

Необходимо также учитывать, что на уровень эффективности региональных органов управления во многом оказывало влияние экономическое и культурное развитие сибирского региона. Негативным моментом прежде всего являлась ссылка, которая существенно влияла на уровень общественного сознания. Кроме того, препятствием к успешному функционированию региональных органов власти был низкий уровень законодательства, регулирующий другие сферы общественной жизни.

Таким образом, если после проведения реформы системы регионального управления Сибирь и не превратилась в образцовое царство законности и порядка, то тем не менее это есть положительный опыт решения общегосударственных задач в отдельном регионе и попытка выработать концепцию управления регионом, основанную на режиме законности. Комплекс принятых нормативных правовых актов, имевших целью совершенствование системы управления Сибирью, не только устанавливал порядок функционирования новых органов власти, но и содержал механизмы исполнения управленческих решений, систему контроля за материальными ресурсами, а также меры ответственности должностных лиц. А сегодня как раз именно эти критерии являются обязательными требованиями к содержанию антикоррупционного законодательства. В целом правовое оформление форм деятельности региональных органов власти позволило существенно модернизировать систему регионального управления в Сибири. К тому же историческое наследие по совершенствованию механизма управления отдельными регионами заложило традиции, используемые сегодня в современной управленческой деятельности. Однако при создании новых форм управленческой деятельности в Сибири в основу положены были преимущественно интересы центра без учета социально-экономических интересов самого региона.

Препятствиями в достижении всех поставленных административной реформой в Сибири целей стали следующие причины:

1. недостаток в образовании и отсутствие практических навыков работы с документами у местных чиновников, в то время как с увеличением потока нормативных правовых актов постоянно усложнялась работа по их исполнению, следствием же являлась низкая правовая культура служащих, что непосредственно отражалось на чувстве законности;
2. недостатки в самой системе управления, которые выражались в недостаточном функциональном отделении региональных органов власти от центральных;
3. наличие расхождений в определении полномочий некоторых губернских чиновников по исполнению законов и отсутствие должностных регламентов, что приводило к наличию параллелизма и дублированию в работе административных структур;
4. отсутствие системности в осуществлении государственного контроля.

Сибирь являлась окраинной территорией, обладающей особым правовым статусом. Административные реформы первой половины XIX века закрепили за Сибирью особую модель управления, основанную на соединении принципов централизации и децентрализации власти в государстве. Во второй половине XIX века положение в Сибири изменяется и она приобретает статус внутренней окраины, что обуславливает необходимость проведения очередной административной реформы. В представленной статье предпринимаются попытки проанализировать содержание и общие принципы административной реформы в Сибири на рубеже XIX–XX вв.

Пересмотр имперских традиций в ходе Великих реформ 60-х гг. XIX в., вызванный модернизацией и рационализацией российской политической культуры, привёл к переменам в системе органов государственного управления. Одним из её элементов, наиболее прочно связанным с имперскими политическими технологиями, был созданный губернаторской реформой 1775 г. институт генерал-губернаторств (наместничеств). Юридическая природа власти генерал-губернаторов так и не была чётко определена, в частности не был даже окончательно решён вопрос об отнесении её к сфере управления или надзора. На практике в целом «огромная власть генерал-губернатора зиждилась в основном на личном доверии монарха и была почти бесконтрольна» .

Создание специфических периферийных властных институтов в высшей степени характерно для империй. Пограничная ситуация в империях и локальных государствах принципиально различна. Локальное государство чётко определяет свою территорию и вырабатывает устойчивый и, как правило, длительно не подвергающийся изменениям политический курс, империя такого чёткого разграничения не знает.

В целом же институт генерал-губернаторов являлся самым ярким подтверждением того, что в России, как это характерно для империи вообще, «не существовало чётких различий ни между сферами колониальной администрации и внешней политики, ни между колониальной и администрацией и внутренней политикой».

Чрезвычайная широта генерал-губернаторских и наместнических полномочий была, кроме того, в значительной степени вынужденной, именно на периферии. Личной властью генерал-губернаторов компенсировался недостаток административного присутствия. Постепенно национально-государственное строительство в сочетании с тенденцией рационализации приходит в противоречие с сохранением генерал-губернаторств как институтов, не вписывающихся в регулярную иерархическую структуру. Во второй половине XIX в. генерал-губернаторская власть всё больше превращается в фигуру политическую, призванную поддерживать и укреплять порядок к целостность империи. Поэтому генерал-губернаторская власть, как правило, сохраняется на окраинах, где политические обстоятельства требовали местной централизации управленческих усилий.

Сибирские генерал-губернаторы во второй половине XIX в. ещё продолжали сохранять чрезвычайные полномочия. Указом 25 сентября 1865 г. Александр II предоставил генерал-губернаторам Восточной Сибири «впредь до введения в Сибири нового судебного устройства» предавать военно-полевому суду ссыльных «в случае измены, бунта, равно склонения к оным жителей края, открытого сопротивления военной силе в местах их содержания, насильственного освобождения арестантов, убийства, разбоя и поджогов».

Характерно, что одновременно с этим у центра вызывало обеспокоенность растущее стремление генерал-губернаторов в связи с наделением их чрезвычайными полномочиями расширить свои властные функции. Упразднение Сибирского комитета явилось одним из шагов, направленных на то, чтобы устранить это противоречие. Генерал-губернаторы были вынуждены всё чаще и чаще обращаться в Министерство внутренних дел. Их финансовая самостоятельность, и без того весьма ограниченная, была сужена в результате проведения финансовой реформы созданием единой кассы и усилением контроля центра за расходованием средств.

Сибирские генерал-губернаторы безуспешно пытались расширить свои финансовые права, хотя бы в рамках расходования выделенных из бюджета средств. Закон запрещал генерал-губернаторам введение новых налогов, изменение росписи расходуемых средств по отраслям управления (за исключением сумм, предназначенных на экстраординарные нужды), передачу казённого имущества в частные руки. Толкуя весьма широко обязанности генерал-губернаторов, закон при этом предписывал: «Генерал-губернатор, имея высший надзор над всеми вообще частями, не входит в подробный и внутренний распорядок ни одной из них отдельно, содержа каждую в том порядке, установленном законом» .

В стране со столь разными экономико-географическими, этническими и политическими условиями было просто невозможно создать всеобъемлющую унифицированную административную систему. В пореформенный период центральная власть вынуждена была проводить гибкую административную политику, допуская в известных пределах региональный плюрализм в государственном управлении.

В то же время не стоит преувеличивать стремление центральной администрации к гибкой сбалансированной управленческой политике в Сибири после начавшихся в стране либеральных преобразований, вызванных отменой крепостного права. Реформа административного управления в 80–90-е гг. XIX в. (в период так называемых контрреформ) явилась одним из звеньев в цепи имперских преобразований в Сибири. В сибирской административной политике рубежа ХIХ–ХХ вв. отчётливо просматривается генеральная линия, нацеленная на постепенную унификацию сибирского управления и сближение административного устройства Сибири и центра России.

Назревание кризиса традиционной имперской политики к концу XIX в. затронуло и сферу управления. Он был вызван усиливавшимся противоречием между центральными органами и органами местного самоуправления. Изначально, с началом проведения реформ 60–70-х гг. XIX в., децентрализация и развитие местного самоуправления рассматривались властью как средство сохранения в неизменном виде центральной власти и в то же время удовлетворения оппозиционных претензий русского общества.

Новое положение, введенное 12 июня 1890 г. в 34 земских губерниях, предусматривало значительные изменения в избирательной системе: наряду с имущественным цензом были введены ещё и сословные курии. Новый закон способствовал усилению дворян в земском управлении и одновременно правительственного контроля над ним. Для этой цели были созданы, в частности, губернские представители по земским делам присутствия.

Весной 1895 г. в Министерстве внутренних дел был разработан проект объединения Сибири в один центральный орган губернских учреждений министерства. В июне 1895 г. это мнение Государственного совета было одобрено императором. Тогда же Государственный совет вынес рекомендацию о проведении подобной реформы в губерниях Европейской России.

Однако данный проект в период нахождения на посту министра внутренних дел Горемыкина, а затем Сипягина не был рассмотрен, и таким образом административное управление Сибири рассматривалось в общем русле имперской политики центра в сфере управления.

С назначением министром внутренних дел Плеве проект реформы губернского управления в масштабах всей империи стал объектом специальной комиссии, начавшей свою работу 27 февраля 1903 г. Расширение распорядительной власти губернатора было признано «одной из главных задач реформы». Проведение губернской реформы имело большое значение для Сибири, не имевшей земства. Реформы 1860-х гг. очень разочаровали губернаторов. И не потому, что большинство из них были консерваторами, а оттого что проводимые центром преобразования сделали начальников губерний более зависимыми от Министерства внутренних дел и не обеспечили их постоянным штатом сотрудников.

Николай II 3 мая 1903 г. утвердил проект реформы Плеве. В результате следующие десятилетия были ознаменованы серьёзным расширением полномочий губернаторов во всех регионах страны, включая Сибирь, в отношении полиции, земств, в разрешении социальных конфликтов на местах.

Особенностью реформы губернского управления Плеве было то, что наряду с укреплением власти губернаторов происходило и укрепление контроля со стороны Министерства внутренних дел на сферу управления, что вызывало определенное недовольство у губернаторов в зависимости от данного министерства.

На фоне очевидного укрепления влияния Министерства внутренних дел в губерниях, отражавшего стремление государственной власти и впредь придерживаться в сфере административной политики традиционного имперского курса, подготовленное Плеве к осени 1903 г. законодательство, провозглашавшее расширение прав органов местного самоуправления, выглядело весьма скромно. Смысл реформы состоял в некоторой реорганизации Министерства внутренних дел. Ранее разрозненные подразделения министерства, ведавшие земскими и городскими делами, были объединены в составе Главного управления по делам местного хозяйства. Теперь же под председательством самого министра создавался как постоянное учреждение Совет по делам местного хозяйства, состоявший из глав департаментов Министерства внутренних дел, а также представителей других ведомств и местных деятелей – «предводителей дворянства, председателей губернских и уездных управ и управ по делам земского хозяйства, городских голов».

Совет должен был иметь «исключительно совещательный характер», заключения его не были обязательны для министра внутренних дел в его деятельности по руководству местным хозяйством. Проект реорганизации Министерства внутренних дел, подготовленный Плеве, в начале 1904 г. был одобрен Государственным советом, а после утверждения 22 марта 1904 г. стал законом.

Таким образом, мы видим, что в своей административной политике российская государственная власть в отличие от других направлений деятельности «не поступалась принципами», стремясь во что бы то ни стало с помощью жёсткой административной политики сохранить политическое единство империи, и, фактически, тем самым создавала препятствие для относительно гармоничного балансирования между обострившимися социально-экономическими и политическими противоречиями центра и окраин.

Несмотря на усиление власти губернаторов к началу XX в. штат подчинённых и инструменты власти, которыми они обладали, всё же оставались явно недостаточными по сравнению с теми масштабами задач, которые перед ними стояли. Однако все эти слабости и трудности парадоксальным образом повысили роль губернатора в провинции, включая и Сибирь. Поскольку начальник губернии не мог в полной мере положиться ни на приказ, ни на бюрократический механизм, он вынужден был сам входить во многие подробности местных дел.

Таким образом, административная политика российского государства в Сибири не способствовала сохранению империи. В сибирской административной политике рубежа ХIХ–ХХ вв. отчётливо просматривается генеральная линия, нацеленная на постепенную унификацию сибирского управления и сближение административного устройства Сибири и России. Однако достигнутый уровень унификации не смог предотвратить распад империи. Дело в том, что политика модификации проходила на фоне нарастающей рационализации и усложнения функций сибирского управления, что специализировало бюрократическую структуру региона и тем самым заставляло её противодействовать политике центра в тех случаях, когда она ущемляла региональные интересы. Тем самым присутствовал постоянный элемент конфронтации между имперским центром и сибирским административным аппаратом, что не способствовало сохранению империи.

Подводя итог, можно утверждать, что главными проблемами административной политики самодержавия в Сибири, которые не были решены полностью, являлись:

Поиски оптимального административно-территориального управления региона;

Взаимоотношения центральных и местных органов власти, разграничение их компетенции;

Объединение и скоординированность действий органов сибирского управления на центральном и местном уровнях;

Взаимодействие государственных институтов власти и органов общественного самоуправления.

В 1852 г. создается Второй Сибирский комитет, в качестве основной задачи которого планировалось проведение преобразований сибирского суда. За двенадцать лет своей деятельности комитет разработал Положение от 21.06.1864, ограничившись в нем вопросами о подсудности дел. В соответствии с данным Положением рассмотрение дел в Сибирских судах осуществлялось не по сословному, а по территориальному принципу. Таким образом был сделан шаг к ликвидации в Сибири сословной структуры общества. В дальнейшем, к 1871 г., Министерство юстиции разработало пакет документов о преобразовании Сибирской судебной системы. К ним относились следующие законопроекты:

– «Об усилении состава полицейских управлений в Сибири особыми чиновниками по производству следствий»;

– «О введении в Сибири института судебных следователей и приставов по судебной части»;

– «О введении мировых судов»;

– «О реорганизации прокурорского надзора»;

– «Об изменении штатов судебного управления в Сибири».

Организация управления народами Сибири в конце ХVIII -начале XIX вв. Уставоб управлении инородцев 1822 г

1. Сибирь в региональной политике российского го¬сударства в XVIII в. Изменения, происходившие в структуре и составе управления Сибири конца XVII-XVIII вв., начались с реформирования приказно-воеводского управления. Центральное положение в нем занимал Сибирский приказ, су¬дья которого был главным учреждением и представлял царя в управлении краем. Компетенция воевод в Сибири, в отличие от Центральной России была значительно шире, т.к. они ведали вопросами заселения и освоения края, решали вопросы текущих дипломатических взаимоотношений с со¬предельными народами и странами. Отсутствие дворянского землевладе¬ния и особенности русского расселения на огромных пространствах Сибири привели к развитому самоуправлению у переселенцев - служилого «вой¬ска», «миров» посадских людей и крестьян. Внутреннее управление ясач¬ных «иноземцев» было сохранено в традиционном виде. Политико-правовые преобразования Петра I привели к коренным изме¬нениям в структуре управления Сибири. Уже в ходе губернской реформы 1711 г. был фактически ликвидирован Сибирский приказ и региональное управление было объединено в руках сибирского губернатора, что усилило иерархическую соподчиненность местных органов управления. С 1710-х гг. появились идеи отделения суда от администрации, введения коллегиаль¬ных начал в управлении, происходит становление постоянного органа над¬зора - фискалатуры. Провинциальная реформа 1719 г. способствовала обособлению адми¬нистративных, фискальных и судебных органов, вводила коллегиальный принцип принятия решений. Управление стало иметь в основе не обычай, а нормы права, приобрело бюрократический характер. Отразились эти на¬чала при организации управления в городе, где с этих пор получает разви¬тие сословное самоуправление, снижается влияние служилых людей. Од¬нако в управлении сословием государственных крестьян принципиальных изменений не происходит, по-прежнему государство руководит этой соци¬альной группой через казенных приказчиков. Нужно подчеркнуть, что пре¬образования начала XVIII в. в Сибири проводились с учетом специфики ре¬гиона и, как следствие, здесь имелись отступления в стремлении создать унифицированную систему губернского управление в формирующейся империи, что нашло свое отражение в дальнейшем в «Инструкции» сибирскому губернатору 1741 г. Отступлением от рациональных принципов империостроительства, реализуемых Петром I, стало восстановление в конце 1720-х гг. Сибирского приказа и порядков управления «московской старины». Подобные реставрации не оправдали себя на практике, поскольку, помимо Сибирского приказа, общесибирские дела оказались в компетенции Сената и коллегий, а также сибирского губернатора. В ходе губернской реформы в рамках регионального управления сохранились специализированные финансовые органы, и функционировало ведомственное горнозаводское управление. Раздробленность и неопределенность управленческих функций не способствовали инкорпорации края в состав империи. Преобразования в области регионального управления Екатерины II, а именно малая областная реформа 1764 г. и губернская реформа 1775 г., в ходе разукрупнения административно-территориальных единиц привели к приближению власти к обществу. В итоге - ликвидирован Сибирский приказ, а тобольский и иркутский губернаторы стали доверенными лицами и представителями императрицы в этом огромном крае. Вследствие отсутствия в Сибири дворянского сословия, усилить дворянское самоуправление, как это было в ходе реформы в центральной части империи, здесь не удалось. Выходом из этой, особенной для России ситуации, явилась замена дворянских органов суда и управления бюрократическими учреждениями. Создавалась разветвленная специализированная система административных, фискальных и судебных органов, продолжило в модифицированном виде функционировать ведомственное горнозаводское управление. В рассматриваемый период было рационализировано городское самоуправление и управление путем создания присутствий, решающих коллегиально городские вопросы. В 1760-1790-х гг. были проведены мероприятия по реорганизации управления крестьянами и коренными жителями.

2. Развитие системы управления Сибирью в первой четверти XIX в. Политический взгляд на Сибирь в начале XIX в. обуславливался тремя основными задачами: доходностью края, удобством его управления и охраной восточных и южных азиатских границ империи. Осложнение какой-либо из этих задач, а чаще всех одновременно, заставляло верховную власть проводить мероприятия, которые бы смогли если не улучшить, то хотя бы стабилизировать ситуацию. Такой подход в правительственной политике начала XIX в. по отношению к Сибири придавал сибирскому законодательству непоследовательный, несогласованный, во многом ситуативный характер. Не подлежит сомнению, что недостаток организационно-управленческих основ в сибирском управлении и ответственности должностных лиц на местах не был компенсирован попытками усовершенствования и повышением ответственности центральных органов управления. Учреждение министерств в 1802 г. не только не улучшило в этом отношении управление по Губернскому учреждению 1775 г., но, даже, скорее усилило недостатки, присущие екатерининскому местному управлению. Противоречивость начал, заложенных в его положениях, сказалась в практике государственного управления. В то время как Учреждение о губерниях преследовало задачи приближения управляющих к управляемым, пыталось наполнить губернские установления людьми близко знакомыми с интересами и бытовыми особенностями местности, министерства концентрировали власть и управленческие полномочия, «стягивали» их к центру и постепенно подчиняли себе губернские установления не только в порядке надзора, но и в порядке управления. Расписанные по министерствам губернские установления потеряли связь между собою до такой степени, что между установлениями различных ведомств явилось разъединение. Между тем эти две системы - центрального и местного управления - не были между собой согласованы. Два взаимно противоположных влияния, явления централизации и необхо¬димости учета местных особенностей в управлении, должны были побу¬дить верховную власть к усовершенствованию управленческих структур по оси «центр - регион», законодательно примирить их друг с другом, чтобы обеспечить существование каждого, чтобы обезопасить слабейшего от по¬глощения сильнейшим. Назначение нового сибирского губернатора И.О. Селифонтова в 1801 г., учреждение генерал-губернаторства в Сибири в 1803 г., а так же направле¬ние в регион нового правителя И.Б. Пестеля в 1806 г. проходило на основе принципов, предполагавших упорядочение управления и усиление мест¬ной власти. Такой шаг в управлении Сибирью означал, что правительство шло по прежнему пути, делая ставку на усиление генерал-губернаторской власти и централизацию местного государственного аппарата. Столкновение компетенции министерских департаментов с полномо¬чиями местного управления настоятельно требовало законодательного разграничения предметов ведения компетенции местных и центральных учреждений как необходимого условия реализации государством управ¬ленческих функций по отношению к Сибири, как на уровне центра, так и в самом крае. В начале XIX вв., таким образом, система государственного управления развивается, подчиняясь разнонаправленным и во многом противоречивым тенденциям. В определении принципов региональной политики самодер¬жавие оказывалось перед неизбежным выбором: ввести общегосударст¬венную систему управления или предоставить Сибири некоторую админи¬стративную автономию. Признание особого статуса Сибири в составе им¬перии вело бы к законодательному закреплению отдельности края, форми¬рованию отношений «Россия-Сибирь» (центр - регион). Не разрешая прин¬ципиально вопрос - колония Сибирь или окраина, - верховная власть не могла выработать стратегии в управлении этой огромной территорией. Проекты территориального и административного преобразования Си¬бири начала XIX в. рассматривались в Министерстве внутренних дел. В ок¬тябре 1818 г. министр внутренних дел О.П. Козодавлев представил в Комитет министров записку об управлении Сибирью. В ней предлагалось от¬странить от управления регионом Пестеля, назначить нового генерал-гу¬бернатора. . Учреждение для управления сибирских губерний 1822 г. и реформа управления Сибирью в 1820-1840-е гг. В результате деятельности на посту сибирского генерал-губернатора М.М. Сперанским были подготовлены 10 проектов законодательных актов по важнейшим вопросам управления и правового регулирования жизнедея¬тельности Сибирского края. Они предусматривали реформу территориаль¬ного и административное устройство Сибири, стимулировали развитие эко¬номики и торговли, упорядочивали характер несения повинностей населе¬нием, определяли правовой статус различных категорий населения края (коренных народов, крестьян, казаков, ссыльных и пр.). Вместе эти 10 актов были объединены и получили общее название - «Учреждение для управ¬ления Сибирских губерний» 1822 г. Анализ основных положений «Учреждения для управления Сибирских губерний» позволяет выделить принципы предлагаемых реформ, в частно¬сти: усиление надзора за действиями местных органов управления путем передачи надзорных функций одному из центральных органов исполни¬тельной власти; обеспечение единообразия в деятельности различных ад¬министративных органов с четким разграничением их компетенций; пере¬дача некоторой доли автономии в решении дел каждому местному органу; учет местными органами специфики конкретных сибирских областей, в ко¬торых они действуют; учет «пестрого» социального состава сибирского на¬селения в деятельности управленческих структур различного уровня; соз¬дание малозатратного и оперативно действующего управленческого аппа¬рата, сочетающего деятельность государственной администрации с вклю¬чением в реализацию ее компетенции местного самоуправления различных категорий населения края и, особенно, родового управления коренных си¬бирских народов. В соответствии с «Сибирским учреждением» 1822 г. регион разделялся на Западную и Восточную Сибирь. Западную Сибирь составляли губернии: Тобольская и Томская, а так же Омская область; Восточную Сибирь - гу¬бернии: Иркутская и Енисейская, область Якутская, причем к Иркутской об¬ласти принадлежали так же Приморские управления, в том числе: Охотское и Камчатское, и Троице-Савское пограничное управление. Губернии и об¬ласти разделялись на округа, а те, в свою очередь, на волости и инородные управы. Управление Сибири в соответствии с этим делением имело четыре звена (степени): 1) Главное управление; 2) Губернское управление; 3) Ок¬ружное управление; 4) Волостное и инородное управление. Главное управ¬ление составляли генерал-губернатор и Совет. Учреждение Советов стало важной особенностью проводимой реформы. Основная задача Сперанского заключалась в установлении законности в управлении. Решение ее реформатор видел в создании управленческой и законодательной системы, которая положила бы конец злоупотреблениям и произволу. При этом генерал-губернаторская власть должна была стать, прежде всего, органом надзора. На губернском уровне образовывалось «главное губернское управление» во главе с губернатором, при котором формировался Совет с компетенцией осуществления общего надзора за действиями нижестоящих, окружных, управленческих структур. Учреждение для управления Сибирских губерний» включало разделы, регламентирую¬щие компетенцию генерал-губернатора по управлению различными катего¬риями населения края, и предусматривало создание соответствующей сис¬темы административных органов. Развитие имперских тенденции в государственном строительстве на¬чала XIX в. вело к созданию новых органов управления сибирским городом, одновременно совершенствовалось управление в пределах существующих звеньев административного аппарата. Города стали местом организации социального контроля за населением округи: в делопроизводстве присутст¬венных мест концентрировалась всесторонняя информация о жизни села, в канцеляриях разбирались жалобы и просьбы крестьян, на площадях при¬водились в исполнение приговоры губернских и уездных судов, осуществ¬лялись наказания за нарушение феодального правопорядка.

Заключение Становление системы государственного управления в Сибири проходило по пути использования общеимперских принципов и начал управленческо¬го воздействия на процессы жизнедеятельности в Сибири, но на основе гибкого применения общегосударственных подходов и политико-правовых институтов, сочетая их с сибирскими геополитическими особенностями, с учетом сложившихся систем традиционного управления и обычного права местных народов с целью инкорпорирования окраинной территории в состав государства и обеспечения геополитической устойчивости державы. Основными тенденциями в развитии государственного управления в Си¬бири являются централизация и локализация власти в регионе при моде¬лировании унифицированной модели властных отношений, характерной для империи, в ходе выстраивания которой складывались отношения «центр - регион», где центральной властью выступает правительство, а его местным уровнем и представителем на территории Сибири – Главное управление во главе с генерал-губернатором Сибири в целом, а после 1822 г. генерал-губернаторами Западной и Восточной Сибири. Система органов государственного управления в Сибири строилась на основе опыта деятельности учреждений, доказавших жизнеспособность в центральной части страны, но с учетом особенностей региона, что обес¬печивалось законодательным закреплением изъятий их общеимперских узаконений без нарушения общих принципов ориентированности на формирование централизованной системы управления от уровня имперского центра до уровня сибирского региона с включением в нее всех звеньев управления Сибирью. В XVIII - первой половине XIX вв. верховная власть осознанно учитывала региональные особенности Сибири, придавая им статус системообразую¬щих факторов при разработке законодательства в области государствен¬ного управления регионом, хотя четко выраженной концепции и политики регионального управления выработано не было. Государственное управление в Сибири и местное сибирское самоуправ¬ление выстраивалось с учетом необходимости управленческого воздей¬ствия и правового регулирования общественных отношений среди раз¬личных категорий сибирского населения, сформировавшихся в ходе вольной крестьянской колонизации в условиях преобладания уже в на¬чале XVIII в. и постоянного роста русского податного населения. Важное значение в управлении Сибирью имела локализация управления посредством самоуправления различных социальных категорий населе¬ния внутри сибирского общества, что позволяло в условиях компактного проживания отдельных групп населения обеспечить на них управленче¬ское воздействие государства через назначение или утверждение руково¬дителей самоуправляющихся сообществ. В организации системы сибирского государственного управления учиты¬вались пространственно-географические особенности региона, связанные с наличием территорий с неразвитой системой коммуникаций и ставящие проблему комплексной локализации управленческих функций на различных уровнях внутрисибирских структур государственного управления, что обеспечивало управление отдаленными территориями, но снижало уро¬вень и возможности генерал-губернаторского контроля и надзора центральных органов государственного управления за деятельностью чинов¬ников сибирской администрации.